來源：中國新聞周刊
在過去的最高一段時間里，最讓基層檢察官頭疼的當(dāng)考考核任務(wù)，恐怕就是核有何深“案-件比”了。為了應(yīng)對考核，最高基層檢察官不愿把一些本應(yīng)退回公安機關(guān)補充偵查（以下簡稱“退補”）的當(dāng)考案件退補；為提高定刑量刑建議采納率，提前跟法官溝通量刑；為提高認(rèn)罪認(rèn)罰適用率，核有何深反復(fù)提審嫌疑人勸其認(rèn)罪認(rèn)罰。最高
這一問題也引起了最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）的當(dāng)考重視。近日，核有何深最高檢在一次分析研判檢察辦案質(zhì)效的最高會議上明確提出，有一些檢察機關(guān)、當(dāng)考檢察人員過于關(guān)注數(shù)據(jù)指標(biāo)、核有何深考核排名，最高把工作著力點放在片面追求數(shù)據(jù)好看、當(dāng)考排名靠前上，核有何深沒有把注意力集中在高質(zhì)效辦案上。“究其原因，不當(dāng)考核是重要因素?！?/p>
最高檢檢察長應(yīng)勇在會議上說，在全國范圍內(nèi)用一組指標(biāo)、一個標(biāo)準(zhǔn)、一套數(shù)據(jù)來衡量、評價各地檢察履職優(yōu)劣，既不科學(xué)，也不全面，更不合理，不符合實事求是這一黨的根本思想路線，不符合司法工作規(guī)律、檢察工作規(guī)律。
12月5日，最高檢召開新聞發(fā)布會，常務(wù)副檢察長童建明介紹稱，今年10月最高檢先后召開檢委會、黨組會，決定取消一切對各級檢察機關(guān)特別是基層檢察機關(guān)的不必要、不恰當(dāng)、不合理考核，不再執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)評價指標(biāo)體系，不再設(shè)置各類通報值等評價指標(biāo)，不再對各地業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行排名通報（下稱“一取消三不再”）。
讓廣大檢察人員不被數(shù)據(jù)所困、不為考核所累，多位受訪的檢察官和法學(xué)專家等告訴《中國新聞周刊》，最高檢明確砍掉不當(dāng)考核后，檢察官將得到“松綁”。
最高人民檢察院外景。2024年10月，最高檢做出“一取消三不再”的決定。圖/視覺中國“案-件比”下的退補顧慮
胡增瑞曾在江蘇省一地級市檢察院做過7年檢察官，從事過公訴、批捕工作，現(xiàn)為上海星瀚律師事務(wù)所刑事辯護(hù)中心主任。
“我們發(fā)現(xiàn)一些可以讓當(dāng)事人無罪或罪輕的證據(jù)，建議檢察官退補，但是有的檢察官表示，涉及‘案-件比’的考核，他們沒有動力退補?！痹诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時，胡增瑞這樣說。
何為“案-件比”？在司法實踐中，其又因何成為制約檢察官退補的因素？
在2019年1月召開的全國檢察長會議上，最高檢提出了“案-件比”的概念，2020年4月，最高檢頒布《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》，標(biāo)志著檢察機關(guān)以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系正式建立。
2020年6月，有兩名河北省檢察院人員在《河北法治報》發(fā)文稱，“案-件比”中的“案”是指發(fā)生在人民群眾身邊的具體案件，“件”是指這些具體案件進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)?！鞍?件比”是二者之間的一組對比關(guān)系。舉例說，公安機關(guān)立案是一件，檢察機關(guān)起訴是一件，法院審判又是一件。一個案子，被不同的辦案環(huán)節(jié)統(tǒng)計成3件?！鞍?件比”可以表述為1：3。隨著訴訟環(huán)節(jié)的增多，“案”和“件”比值中的分母還會增加，“件”數(shù)越高，“案”經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)越多，辦案時間可能就越長；反之，說明“案”經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)越少，辦案時間越短。
對檢察機關(guān)內(nèi)部統(tǒng)計而言，理想的“案-件比”應(yīng)當(dāng)是1：1，即一個案子進(jìn)入檢察機關(guān)后，在經(jīng)過訴訟程序后一次性辦結(jié)，這樣司法資源投入最少。因此，“案-件比”被形象地稱為衡量司法辦案質(zhì)效的GDP。
該文還稱，“案”的選取是在檢察機關(guān)受理審查起訴件數(shù)（剔除受理審查起訴后改變管轄的案件數(shù)）外，加上不捕復(fù)議、不捕復(fù)核、批捕（不批捕）申訴中維持原決定的案件數(shù)，作為“案”的基準(zhǔn)數(shù)?！凹钡倪x取，除了“案”的基準(zhǔn)數(shù)外，共有16項業(yè)務(wù)活動計入“件”的集合，它們分別是不批捕復(fù)議、不批捕復(fù)核、批捕（不批捕）申訴、一次延長審查起訴期限、二次延長審查起訴期限、三次延長審查起訴期限、一次退回補充偵查、二次退回補充偵查、不起訴復(fù)議、不起訴復(fù)核等。
胡增瑞認(rèn)為，“案-件比”考核的制定初衷是好的。因為根據(jù)法律規(guī)定，一些重大疑難復(fù)雜案件的審查起訴期，經(jīng)過“二退三延”（指在刑事訴訟中，檢察機關(guān)在審查起訴階段，對于需要補充偵查的案件，可以退回公安機關(guān)補充偵查兩次，并且可以延長審查起訴期限三次）最長可達(dá)六個半月。實踐中出現(xiàn)一種情況，就是有的檢察官對一些案件以“重大疑難復(fù)雜”為借口久拖不辦，制定“案-件比”的考核指標(biāo)后，可以促使他們不要隨意延長辦案期限。
不過，“案-件比”的考核指標(biāo)在司法實踐中有時也起到了反作用。
華東地區(qū)一位縣級檢察院檢察官孫可（化名）告訴《中國新聞周刊》，有的案件本應(yīng)該退補，但是一退補就會影響自己的考核（案件退補一次，“案-件比”就是1：2）?！霸跊]有‘案-件比’考核前，我感覺沒有這種壓力，遇到一起案件，我們發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)偵查階段確實有瑕疵，就會毫不猶豫地退補。但是現(xiàn)在一退補就等于增加了一個環(huán)節(jié)，‘案-件比’就會超過1：1，導(dǎo)致考核扣分。因此，我們現(xiàn)在為了考核不愿意退補?！?/p>
事實上，檢察官這種顧慮具有普遍性。據(jù)媒體報道，中國政法大學(xué)教授印波曾在7個省份的檢察院調(diào)研，讓他驚訝的是，因為有些地方是按人頭計算“案-件比”，退補一起多人犯罪的案件就會顯著拉高“案-件比”，很多檢察官都不敢退補。
福建省一位基層檢察官張浩（化名）告訴《中國新聞周刊》，他曾經(jīng)承辦一起盜竊案件，該案件從卷宗看，不像是疑難復(fù)雜案件，但是涉及諸多證據(jù)鑒定問題。他在辦理該案時，用了2次退補，因此這個案子的“案-件比”就變?yōu)榱?：3。為了查明案情，他還到被害人的居住地去走訪，前后花了幾個月時間?！霸谒痉▽嵺`中，很多案件的調(diào)查成本非常高，有些案件的確是需要退補的?！?/p>
張慶軍任檢察官時曾當(dāng)選過“省級優(yōu)秀公訴人”，現(xiàn)為浙江京衡（上海）律師事務(wù)所律師。他對《中國新聞周刊》表示，有些案件確實疑難復(fù)雜，比如涉黑案件、經(jīng)濟犯罪案件等，往往在短期內(nèi)辦不完，需要退補。但在這種考核機制下，承辦檢察官明知案件在公安偵查階段存在事實不清、客觀證據(jù)缺失等問題，卻不敢退補。
如果將這類本該退補的案件起訴到法院，孫可說，法院可能會建議檢察院延期審理。根據(jù)法律規(guī)定，延期審理的次數(shù)最多不超過2次，每次不得超過一個月。而每延期審理一次，也會影響“案-件比”的考核，“還不如一開始就退補”。
如果這類案件沒有延期審理，正常開庭，那么在庭審時，公訴人就可能會很被動，并導(dǎo)致法官作出無罪判決。
張慶軍說，事實上，《刑事訴訟法》對不同案件的審理期限都有明確規(guī)定，只要按期辦理就可以，如果認(rèn)為法律有問題，可以通過法律修改等方式調(diào)整。沒必要在法律存在的前提下，通過考核再對退補等流程做出約束。這么做，等于把內(nèi)部管理制度凌駕于刑訴法之上。
中國政法大學(xué)副校長、刑事司法學(xué)院院長劉艷紅告訴《中國新聞周刊》，“案-件比”作為考核指標(biāo)之一，存在形式化的弊端?！鞍?件比”這一概念提出之后，各地檢察機關(guān)不斷追求該項考核指標(biāo)在數(shù)值上的完美狀態(tài)，很可能使一些本應(yīng)發(fā)揮糾錯功能的程序倒流機制在實踐中無法得到有效運轉(zhuǎn)，加劇了報后即捕、捕后即訴的負(fù)面影響。
她強調(diào)，“案-件比”的提出主要是為了最大限度提高程序效率，避免程序空轉(zhuǎn)，達(dá)到案結(jié)事了的訴訟效果，在當(dāng)前的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序中確實具有一定的指導(dǎo)意義。但是，在一些疑難復(fù)雜的刑事案件中，還是需要發(fā)揮刑事訴訟程序的價值，保障當(dāng)事人的充分參與并發(fā)揮訴訟程序的糾錯功能，對此不能設(shè)置考核上的負(fù)面評價指標(biāo)，因此取消“案-件比”考核具有利大于弊的效果。
想方設(shè)法應(yīng)付不合理考核
多位受訪者稱，除了“案-件比”，檢察官還面臨不捕率、量刑建議采納率、認(rèn)罪認(rèn)罰適用率等多種考核。
孫可表示，他所在的檢察院近年來非?！熬怼?，市檢察院要對基層檢察院考核，每個季度都要開一次全市檢察系統(tǒng)的季度考評會。不但要在大會當(dāng)眾宣讀排名，排名靠后的基層檢察院檢察長還得上臺做檢討，之后排名通報紙質(zhì)版會下發(fā)各檢察院。所以，基層檢察院的檢察長壓力很大。
據(jù)孫可所知，某縣檢察院檢察長因為考核排名低，又不愿上臺檢討，后來辭去了檢察長職務(wù)。
張慶軍也表示，考核指標(biāo)與單位榮譽掛鉤，也與檢察官個人職務(wù)晉升掛鉤，考核指標(biāo)如果在同級檢察院系統(tǒng)排名靠前，本院領(lǐng)導(dǎo)升遷的概率也就更大，反之則會被點名通報批評。所以，面對一些不合理的考核，部分檢察官會想方設(shè)法完成。
“比如有的案子，公安機關(guān)知道不構(gòu)成批捕條件，所以沒有移送到檢察院。但是我們?yōu)榱税巡徊堵侍嵘先ィ椭鲃幼尮矙C關(guān)‘幫忙’，讓他們把治安處罰案件送到檢察院提請批捕，然后，我們再向公安機關(guān)做出不批捕決定書。我們也明知這些案件構(gòu)不成批捕條件，這么做只為完成不捕率?！睂O可向《中國新聞周刊》舉例稱。
孫可說，其實最高檢未對不捕率做明確要求，但地方上非常“卷”，通常會層層加碼?！?021年，我們市檢察院要求縣檢察院不捕率在20%左右，有些地方為了超額完成考核任務(wù)，擔(dān)心排名靠后，又自我加壓，相關(guān)區(qū)縣檢察院的不捕率達(dá)到45%左右?！?/p>
另一個受爭議的考核指標(biāo)，是量刑建議采納率（指法院對檢察院提出量刑建議的采納比率）。孫可說，他所在的檢察院，量刑建議采納率低于90%就扣分。“法官在量刑方面，比檢察官專業(yè)。我們?yōu)榱税蚜啃探ㄗh采納率提上去，有時不得不去找法官提前溝通?！?/p>
長春經(jīng)開區(qū)檢察院原常務(wù)副檢察長王天保2023年在《法學(xué)論壇》撰文指出，這類“后一司法環(huán)節(jié)對前一環(huán)節(jié)”的評價指標(biāo)并不科學(xué)。他以定性量刑建議采納率舉例，這種為了數(shù)據(jù)而加強的溝通，有損檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)的威嚴(yán)。
張慶軍認(rèn)為，檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，不是審判機關(guān)。但現(xiàn)在檢察院的量刑建議采納率居高不下，說明很多認(rèn)罪認(rèn)罰案件的量刑建議最后都被法院采納，這樣的采納率與以審判為中心的訴訟制度改革是相悖的，影響了法院的定罪權(quán)和量刑權(quán)。
“認(rèn)罪認(rèn)罰適用率”也存在爭議。根據(jù)《刑事訴訟法》“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度”規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，承認(rèn)指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理。
據(jù)正義網(wǎng)2023年報道，自2018年認(rèn)罪認(rèn)罰制度確立，其適用率穩(wěn)定保持在85%以上。最高檢工作報告指出，2023年，檢察機關(guān)依法適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，超過90%的犯罪嫌疑人在檢察環(huán)節(jié)認(rèn)罪認(rèn)罰，一審服判率96.8%，高出未適用該制度案件36個百分點。
張浩告訴《中國新聞周刊》，近年來認(rèn)罪認(rèn)罰適用率較高是貼合實際的。“畢竟獲刑三年以下的輕刑案件占比很高，對這類案件的嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰是最優(yōu)選擇?！弊罡邫z的數(shù)據(jù)也顯示，判處三年有期徒刑以下刑罰的案件占比從1999年的不到55%，到最近幾年穩(wěn)定保持在85%以上。
不過，對認(rèn)罪認(rèn)罰的評價，也有一些不同聲音。胡增瑞稱，認(rèn)罪認(rèn)罰制度變相減少了律師辯護(hù)空間，從過高的比例看，以審判為中心的刑事訴訟制度改革已經(jīng)被轉(zhuǎn)移到以認(rèn)罪認(rèn)罰為中心了?！耙驗樵跈z察院時，嫌疑人已經(jīng)認(rèn)罪認(rèn)罰，到法院庭審就是走個過場。特別是在對認(rèn)罪認(rèn)罰率考核后，檢察官就會有動力在提起公訴前，做大量工作讓嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰?！?/p>
胡增瑞告訴《中國新聞周刊》，他前不久辦過一個案件，犯罪嫌疑人一直是被取保候?qū)?，他查閱卷宗后深入挖掘案件事實，根?jù)犯罪嫌疑人描述，堅信這是一起無罪案件，當(dāng)事人也不認(rèn)罪?！暗髞頇z察官跟他說，如果不認(rèn)罪認(rèn)罰，就對嫌疑人批捕，如果認(rèn)罪認(rèn)罰，就可以向法院建議緩刑。最終，嫌疑人選擇了認(rèn)罪認(rèn)罰，目前，該案已經(jīng)移送法院?！?/p>
他表示，律師無法向當(dāng)事人對判決結(jié)果做出許諾，而在上述情況下，犯罪嫌疑人的認(rèn)罪認(rèn)罰恐怕是違心的，這也勢必導(dǎo)致冤假錯案的出現(xiàn)。“曾有一位中級法院法官跟我說，從他的工作看，近年來，該院受理的申訴案件在不斷增加，甚至一些認(rèn)罪認(rèn)罰的案件的當(dāng)事人后來也在申訴?！?/p>
“一個案件的正常提訊可能一到兩次就足夠了，為了做到認(rèn)罪認(rèn)罰，有檢察官會一遍又一遍地去看守所提審?！庇忻襟w援引一位原檢察官的話報道稱。
除了上述指標(biāo)之外，基層還有一些其他不合理的考核指標(biāo)。四川大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師萬毅發(fā)表過《檢察官績效考核制度實證研究——以S市檢察機關(guān)為樣本的分析》一文，文中稱，某市制定的考核指標(biāo)細(xì)則中，對于撤銷案件、不起訴、判無罪的案件，每名檢察人員扣30分。公訴部門存疑不起訴的，每人扣10分。對有逮捕必要的犯罪嫌疑人作出不批準(zhǔn)逮捕決定后，經(jīng)復(fù)議改捕，每人扣10分。
河南省焦作市人民檢察院公訴處原處長張南京告訴《中國新聞周刊》，檢察機關(guān)的主責(zé)主業(yè)是法律監(jiān)督，這也是檢察官的本職工作。考核和評分標(biāo)準(zhǔn)不合理，會起到反作用，甚至?xí)?dǎo)致出現(xiàn)冤假錯案。對檢察官的考核，應(yīng)側(cè)重其自身職責(zé)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)，促使他們在保證案件質(zhì)量和檢察監(jiān)督上下功夫。
考核如何能更科學(xué)？
我國檢察官考核政策在不斷變遷調(diào)整。1995年，最高檢印發(fā)的《檢察官考核暫行規(guī)定》規(guī)定：“檢察官考核的內(nèi)容包括：檢察工作實績；思想品德；檢察業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平；工作態(tài)度和工作作風(fēng)。重點考核檢察工作實績。”
2002年，最高檢頒布《人民檢察院基層建設(shè)綱要》明確：“以考核干警的能力、績效為核心，探索建立能級管理機制。在明確內(nèi)設(shè)機構(gòu)和工作崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，分類分級明確工作目標(biāo)，以動態(tài)考核為主、定性與定量相結(jié)合，實行全員能力和績效考核，獎優(yōu)罰劣。改善完善業(yè)務(wù)工作考核辦法，注重對辦案質(zhì)量、效率和綜合效果的考核評價?！?/p>
不過上述文件規(guī)定屬于原則性規(guī)定，沒有具體的考核指標(biāo)。2020年，最高檢頒布《關(guān)于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定》，確定了79類業(yè)務(wù)、160項質(zhì)量指標(biāo)、109項效率指標(biāo)、46項效果指標(biāo)，明確了三類指標(biāo)的積分規(guī)則和方式。同年，最高檢又印發(fā)《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》設(shè)置指標(biāo)60項；2023年3月，最高檢修改評價指標(biāo)，將指標(biāo)精簡至46項；2024年1月，再次修改，將指標(biāo)精簡至38項。直到9個月后，最高檢做出“一取消三不再”的決定。
近段時間，地方檢察院開始響應(yīng)。10月31日，北京市檢察院檢察長朱雅頻在相關(guān)會議上表態(tài)，從即日起全市檢察機關(guān)全面執(zhí)行“一取消三不再”決定。
一些基層檢察官已感受到了變化。孫可向《中國新聞周刊》舉例稱，此前，他所在的檢察院要求，監(jiān)督立案率（指檢察機關(guān)對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案的案件進(jìn)行法律監(jiān)督，并確保依法立案的比例）的考核要求要達(dá)到100%?！耙郧?，我們擔(dān)心有些案件監(jiān)督不成，影響考核，就對相關(guān)案件不上系統(tǒng)（檢察機關(guān)內(nèi)部的辦案系統(tǒng)）。近日，市檢察院告知我們，今后不考核這項了，不管是否監(jiān)督成功，如實上系統(tǒng)就行?！?/p>
不過，童建明也在上述最高檢的發(fā)布會上強調(diào)，取消一切不必要、不恰當(dāng)、不合理考核，不是取消所有考核，更不是不要管理、放任“躺平”，而是要優(yōu)化、轉(zhuǎn)變管理模式，切實、真正把檢察管理從簡單的數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)向更加注重業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理上來。
張慶軍告訴《中國新聞周刊》，完全取消對檢察官的考核并不現(xiàn)實，很多考核是有意義的，比如在公安偵查階段，辦案人員如果存在不讓律師會見、不保障犯罪嫌疑人合法權(quán)利、刑訊逼供、違法取證等問題，律師就可以向檢察院反映（檢察院的考核指標(biāo)中包含對公安機關(guān)的監(jiān)督），這種考核指標(biāo)如果取消，很可能導(dǎo)致檢察官缺少監(jiān)督公安機關(guān)的動力。
目前，最高檢尚未明確“一取消三不再”后新的考核細(xì)則。曾擔(dān)任過檢察官的北京植德律師事務(wù)所合伙人李斌建議，今后考核指標(biāo)的設(shè)定要圍繞效果目標(biāo)，增加多方評價，如其他員額檢察官、辦案民警、律師、當(dāng)事人、證人、鑒定人等，“通過辦案效果反饋，來倒逼檢察官在辦案中認(rèn)真履職”。
孫可則認(rèn)為，今后出臺新的考核指標(biāo)時，要注重不同地區(qū)的差異性?！敖?jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，和我們這種偏遠(yuǎn)地區(qū)不同，一些指標(biāo)不宜全國一刀切?！?/p>
劉艷紅認(rèn)為，接下來的考核體系建設(shè)重點應(yīng)當(dāng)是如何確定進(jìn)入案件評查的案件范圍，以及具體的案件評查方式和評查結(jié)果的運用。尤其是在納入案件評查的案件范圍方面，目前實務(wù)機關(guān)有一種傾向，即將捕后不訴、撤回起訴、判決無罪、免予刑事處罰等案件作為重點案件，進(jìn)行逐案評查，這又回歸了唯結(jié)果主義導(dǎo)向的考核思路，深值警惕。實質(zhì)化的案件評查應(yīng)摒棄“不捕”“不訴”“無罪判決”等結(jié)果主義的范圍選擇，轉(zhuǎn)向真正的“爭議性”案件評查制度。
她表示，所謂“爭議性”案件，包括社會爭議的案件，即社會影響重大、爭議較大的案件；檢察機關(guān)內(nèi)部爭議的案件，如主辦檢察官和部門主任意見不一致的案件，檢委會中存在不同意見的案件，同案不同處理的案件等；控辯發(fā)生較大爭議的案件，如被告人和辯護(hù)律師作無罪辯護(hù)的案件等。對于各方均認(rèn)可的不起訴等案件，則無須納入案件實質(zhì)評查的范圍。
正如胡增瑞所說，案件畢竟不同于流水線制作出的物品，“制定新的考核指標(biāo)時，應(yīng)充分尊重司法案件的規(guī)律和本質(zhì)，必須具有合理性、科學(xué)性和可操作性”。
發(fā)于2024.12.16總第1168期《中國新聞周刊》雜志
雜志標(biāo)題：檢察機關(guān)砍掉不當(dāng)考核
記者：周群峰（ zhouqunfenghaoren@163.com）
